Etiska rådets möte: 2024-09-19
Dnr: 1.3.4-2024-7305

Gene­ral­di­rek­tö­rens fråga

Bakgrund

Under de senaste åren har Migrationsverkets personal deltagit i ett antal konsulära akuta evakueringsinsatser, antingen på distans i back-office eller på plats vid frontlinjen. Under dessa insatser ställs Migrationsverkets personal ibland inför svåra övervägningar och prövningar och ibland tvingas personal att neka individer som vill följa med evakueringsplan eller lämna ett område i konflikt eftersom individerna saknar uppehållstillstånd i Sverige.

Inför evakueringsinsatserna har Migrationsverket på begäran av Utrikesdepartementet (UD) placerat personal på UD i syfte att stötta UD:s konsulära enhet med bedömningen kring vilka individer som ska ingå i den aktuella evakueringen. Det innebär i praktiken att hjälpa till med att identifiera individer som anmält sig på den s.k. ”svensklistan” och klargöra deras status i Sverige. Vidare har Migrationsverket också hanterat individer som efterfrågat hjälp från UD och som saknar uppehållstillstånd i Sverige. I dessa fall har verket undersökt möjligheter om en individ ska kunna beviljas uppehållstillstånd med förtur utifrån gällande rätt.

Vid en evakueringsinsats måste gällande rätt följas och Migrationsverkets personal behöver ta ställning till olika omständigheter som t.ex. styrkt identitet och släktskap, om det finns lagstöd att bevilja uppehållstillstånd osv. Vidare måste man ta internationell rätt i beaktande som t.ex. Haagkonventionen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Migrationsverket ska även följa de säkerhetsbedömningar som görs.

Vid talibanernas maktövertagande i Afghanistan 2021 engagerades Migrationsverket för att evakuera personer med koppling till Sverige inom den svenska s.k. flyktingkvoten. Personal från Migrationsverket befann sig då inte i Kabul, utan avgöranden kring vem och vilka som hade rätt att evakueras gjordes av personal från Utrikesdepartementet på plats i Kabul, samt i vissa fall av personal från säkerhetsföretaget Vesper.

Att evakuera svenska medborgare och uppehållstillståndsinnehavare ingår inte i Migrationsverkets kärnuppdrag. Migrationsverket kom ändå i kontakt med dessa ärenden, eftersom Migrationsverket innan evakueringen genomfört registerkontroller av personer med medborgarskap och uppehållstillstånd. Migrationsverket blev därför involverat under evakueringen då det ibland uppstod behov av att genomföra djupare kontroller gällande personer med uppehållstillstånd, särskilt om dessa saknade handlingar, eller om andra frågor uppstod. Arbetet syftade till att fastställa om personerna hade rätt till evakuering.

Under den akuta evakueringsinsatsen från Afghanistan kunde dock kvotprogrammet användas som ett verktyg när UD:s personal hamnade i t.ex. dilemman som rörde familjemedlemmar som inte var registrerade för evakuering. Det betydde i praktiken att personal vid frontlinjen (tillhörande UD) hade en viss flexibilitet kring vilka som kunde evakueras eftersom UD hade möjligheten att presentera individen för vidarebosättning i Sverige. Inom ramen för vidarebosättningsprogrammet, kunde Migrationsverket därefter bistå med att bevilja uppehållstillstånd åt de individer som UD bedömde skulle evakueras.
Denna möjlighet fanns inte under efterföljande evakueringsinsatser i Sudan och Gaza.

Evakueringsinsatsen i Gaza

Den senaste evakueringsinsatsen som Migrationsverkets personal deltagit i berör Gaza. Under evakueringen i Gaza har vidarebosättningsprogrammet inte varit aktuellt för att inkludera personer i behov av skydd. Situationen i Gaza har därtill haft karaktären av urskillningslöst våld.

Migrationsverkets utsända personal var stationerad i Rafah, tillsammans med UD. Migrationsverket hade också personal på plats i Egypten för att bistå den svenska ambassaden i Kairo som har haft det övergripande ansvaret för evakueringen. Under evakueringen av svenska medborgare och uppehållstillståndsinnehavare från Gaza ställdes Migrationsverkets personal inför svåra dilemman i förhållande till familjesplittring och barns rättigheter i en mycket allvarlig krigszon.

Några av de konkreta situationer som Migrationsverkets personal ställdes inför i Rafah var:

• En kvinna som är gift med svensk man ankommer till gränsen tillsammans med sitt spädbarn. Barnet har blivit medborgare vid födelsen, men kvinnan är varken medborgare eller innehavare av uppehållstillstånd i Sverige. Den enda som kan passera gränsen är därmed barnet. Fadern möter vid gräns och tar emot sitt barn, medan mamman till barnet tvingas stanna kvar i Gaza. I fallet som nämns ovan tvingas spädbarnet skiljas från mamman om inte mamman återvänder med barnet till Gaza.
• En man, som saknar vistelserätt i Sverige i en familjekonstellation bestående av en kvinna och barn av vilka samtliga övriga familjemedlemmar är svenska medborgare, anländer till gränsen. Samtliga i familjen kan passera utom fadern. Familjen ställs inför att antingen splittras eller att återvända till Gaza. Om de väljer att splittras, är det mannen som återvänder till Gaza.
• Ett barn i en familj där samtliga medlemmar utom barnet har uppehållstillstånd i Sverige. Barnet kan inte passera gränsen utan uppehållstillstånd som förutsättning för vidare avresa från Egypten. Familjen ställs inför att lämna barnet eller att återvända till Gaza.
• Barn utan vårdnadshavare anländer till gränsen. För barnen saknas medgivande från föräldrar för resa ut från Gaza och eventuellt vidare till Sverige.

Vid dessa tillfällen har Migrationsverkets personal hamnat i en situation där de har tvingats neka en familjemedlem utresa.

Frågeställningarna till etiska rådet rör ovanliga och exceptionella situationer där det råder urskillningslöst våld och hög risk för civila att dödas. De ska sättas in i den särskilda kontexten i Gaza under tiden för evakuerings-insatsen. Det handlar om situationer där det finns antaganden om att internationell humanitär rätt inte efterföljs.

Frågeställningarna ska också sättas in i kontexten att bedömningarna berör familje-medlemmar till svenska medborgare eller personer med uppehållstillstånd i Sverige. Även om Migrationsverkets personal mycket sällan hamnar i situationer eller i områden där det råder urskillningslöst våld, kan tjänstemannens handlande ha en direkt påverkan på en individs rätt till liv.

Problem­ställ­ning

Etiska dilemman aktualiseras när en medarbetare står inför situationer där ett beslut att neka en person att passera kan innebära att denne löper en risk att dödas. I de exempel som beskrivs ovan rör det sig i vissa fall om barn. Migrationsverket önskar etiska rådets vägledning kring vilka etiska överväganden myndigheten bör göra i relationen mellan svensk lagstiftning/regelverk, interna rutiner och andra rättsliga principer utifrån t.ex. internationell rätt.

Migrationsverket önskar etiska rådets vägledning om det i en sådan här situation kan finnas utrymme för den enskilde medarbetaren att hänvisa till etiska principer som är accepterade som allmänt giltiga, som till exempel rätten till liv. Detta särskilt utifrån aspekten av familjesplittring i en sådan situation av urskillningslöst våld. Migrationsverket önskar vägledning kring om det har någon betydelse om det handlar om barn.

Migrationsverket önskar även etiska rådets vägledning om det har någon betydelse för personalens agerande om det handlar om en situation där en familjemedlem saknar uppehållstillstånd men sannolikt har rätt till ett sådant (t.ex. att det saknas en ansökan eller vissa handläggningsåtgärder, intervju, besök på ambassad etc.).

Etiska rådets svar

Yttrande

De etiska dilemman som aktualiseras i frågeställningen från Migrationsverket avser situationer där medarbetare har ställts inför svåra överväganden utan motstycke i den reguljära myndighetsutövningen. I situationer där andra människors liv utsätts för fara finns både ett rättsligt och moraliskt ansvar. Det rättsliga ansvaret hos en företrädare för en svensk myndighet bestäms av hennes uppdrag, myndighetsföreskrifter, lagstiftning och ytterst av vår regeringsform och de värden och principer som där anges. Det moraliska ansvaret består i att agera på ett sätt som är moraliskt försvarbart när hänsyn tagits till alla relevanta omständigheter. Det rättsliga och moraliska ansvaret ska idealt sett sammanfalla. När så är fallet finns det moraliska skäl för att agera i enlighet med gällande föreskrifter och lagar. Det finns dock ingen garanti för att så är fallet.

Det rättsliga ansvaret för en svensk tjänsteman som befinner sig utomlands måste också förhålla sig till Sveriges omfattande internationella rättsliga åtaganden. Med tanke på den väpnade konflikten i Gaza, har särskilt den humanitära rätten relevans. Ett exempel är att beslut av medarbetare på Migrationsverket kan medföra att familjer oåterkalleligen splittras samtidigt som det finns ett starkt skydd mot familjesplittring i den humanitära rätten. Även om enskilda medarbetare i sin myndighetsutövning har svårt att hantera och än mindre garantera konformitet med den humanitära rätten är det av yttersta vikt att särskilda överväganden görs.

Handlingsutrymmet för en svensk myndighetsföreträdare som befinner sig på plats i Gaza begränsas av både de akuta omständigheterna och av de politiska beslut som föregår insatsen. Sverige tillämpar inte ”humanitära visum” och det var svårt för personalen att bevilja inresa för att senare på plats i Sverige kunna genomföra en asylprövning. Regeringen hade inte explicit beslutat att möjliggöra uttag i enlighet med vidarebosättningsmöjligheten vid denna specifika insats varför det var svårt att erbjuda asylprövning på plats för människor även om de uppenbarligen var utsatta för stor fara för liv och hälsa.

I en rättsordning råder en hierarkisk ordning där grundlag har företräde framför lag som har företräde framför instruktioner och förordningar. I en extrem situation är det av bland annat detta skäl möjligt att det råder osäkerhet om den rättsliga grunden för olika ställningstaganden. Rådet vill i detta sammanhang påminna om att osäkerhet om det rättsliga ansvaret inte utgör ett skäl mot att också ta ett moraliskt ansvar.

Att göra bedömningar i en situation där andra människors liv befinner sig i akut fara innebär att det ställs stor press på medarbetarna. De etiska dilemman som uppstår framkallar därför arbetsmiljöfrågor som pekar på vikten av att den enskilde medarbetaren erbjuds vederbörligt stöd från myndigheten. Rådet betonar att myndigheten har ett långtgående ansvar för sina medarbetare oavsett vilka bedömningar som gjorts i en situation som präglas av svåra etiska dilemman.